- 15/04/2017
- Postato da: Marta
- Categorie: Approfondimenti, Notizie
Il 17 gennaio 2017 la Camera ha approvato in un testo unificato quattro proposte di legge volte a disciplinare l’attività di home restaurant1. Un testo che non convince. E che l’Antitrust giudica inammissibile a causa degli eccessivi vincoli posti allo svolgimento della ristorazione familiare.
Iter del provvedimento
Il provvedimento, da taluni parlamentari definito statalista quindi illiberale, è stato trasmesso al Senato (atto S. 2647) il giorno successivo all’approvazione. Ne è stato dato annuncio in pari data e contestualmente assegnato alla Commissione Industria in sede referente, con richiesta di parere da parte delle Commissioni Affari costituzionali, Giustizia, Bilancio, Finanze, Lavori pubblici, Lavoro, Sanità, Ambiente, Unione europea e Questioni regionali.
Nella seduta dell’otto febbraio alla Commissione di merito la relatrice Fabbri ha illustrato il testo dello schema legislativo. Indi l’esame è stato rinviato a data da destinarsi.
Il 22 febbraio la medesima Commissione è stata informata che il Ministro per i rapporti con il Parlamento ha comunicato che la Direzione generale per il mercato, la concorrenza, il consumatore, la vigilanza e la normativa tecnica del Ministero dello sviluppo economico ha provveduto ad attivare presso la Commissione europea la procedura d’informazione concernente il disegno di legge A.S. 2647. Tale comunicazione, trasmessa il 21 febbraio alla Commissione, comporta un periodo di astensione obbligatoria dall’adozione del provvedimento, la cui scadenza è fissata al 15 maggio.
Struttura del disegno di legge S. 2547
Il disegno di legge si compone di sette articoli.
Articolo 1. Oggetto e finalità. Si definiscono l’oggetto e le finalità della legge, disciplinando l’attività di ristorazione esercitata in abitazione privata (home restaurant)2 e degli strumenti tesi a garantire la trasparenza, la tutela dei consumatori, la leale concorrenza e la tutela della salute, con lo scopo di valorizzare e di favorire la cultura del cibo tradizionale e di qualità. Indi si precisa che la regolamentazione proposta s’inscrive nell’ambito dell’economia della condivisione (cosiddetta sharing economy)3, lasciando ferme le competenze delle Regioni e degli enti locali.
Articolo 2. Definizioni. Quest’articolo contiene le definizioni di “soggetto gestore”, di “utente operatore cuoco”, di “utente fruitore” e di “home restaurant”.
Home restaurant: l’attività occasionale finalizzata alla condivisione di eventi enogastronomici esercitata da persone fisiche all’interno delle unità immobiliari a uso abitativo, per il tramite di piattaforme digitali che mettono in contatto gli utenti anche a titolo gratuito, e con preparazione dei pasti all’interno delle strutture medesime. Quindi, sotto il profilo soggettivo, le definizioni che seguono.
Gestore: il soggetto che gestisce la piattaforma digitale finalizzata all’organizzazione di eventi enogastronomici.
Utente operatore cuoco: il soggetto che attraverso la piattaforma digitale svolge l’attività di home restaurant;
Utente fruitore: il soggetto che attraverso la piattaforma digitale utilizza il servizio di home restaurant condiviso dall’utente operatore cuoco.
Articolo 3. Obblighi del gestore. Sono esplicitati i numerosi obblighi ai quali è tenuto il gestore della piattaforma digitale di home restaurant. In primo luogo il gestore deve garantire che le informazioni che si riferiscono alle attività degli utenti, iscritti alle piattaforme digitali di home restaurant, siano tracciate e conservate, nel rispetto delle vigenti disposizioni in materia di trattamento dei dati personali. Le attività di home restaurant devono essere inserite nella piattaforma digitale almeno trenta minuti prima dell’inizio dell’evento enogastronomico e devono rimanervi memorizzate anche in caso di eventuale cancellazione o mancata realizzazione prima della sua fruizione.
Lo stesso soggetto è tenuto a rendere disponibili le predette informazioni alle autorità competenti per il controllo. Le transazioni di denaro sono operate mediante le piattaforme digitali, che prevedono modalità di registrazione univoche dell’identità degli utenti operatori cuochi e avvengono esclusivamente attraverso sistemi di pagamento elettronico. Sarà l’utente operatore cuoco a conferire l’assenso per la partecipazione dell’utente fruitore all’evento enogastronomico.
Il gestore è poi tenuto a verificare che gli utenti operatori cuochi siano coperti da polizze assicurative per la copertura dei rischi derivanti dall’attività di home restaurant e controlla che l’unità immobiliare a uso abitativo sia coperta da polizza che assicuri per la responsabilità civile verso terzi. Ai fini dell’iscrizione alla piattaforma digitale il gestore dovrà verificare che gli utenti operatori cuochi abbiano i requisiti di legge per lo svolgimento dell’attività di home restaurant. Buttandola sul principio di trasparenza il gestore sarà tenuto altresì a fornire all’utente fruitore le corrette informazioni relative al servizio offerto, con l’avvertenza che tratta di un’attività non professionale di ristorazione.
I comuni, per via digitale, saranno edotti circa le unità immobiliari registrate nella piattaforma presso le quali si svolgono le attività di home restaurant: ci si atterrà a quanto sarà prescritto da apposito decreto interministeriale (Sviluppo economico ed Economia e finanze).
Articolo 4. Ambito di applicazione e svolgimento dell’attività di home restaurant. È disciplinato lo svolgimento dell’attività di home restaurant, escludendo dall’applicazione della nuova normativa le attività non rivolte al pubblico o comunque svolte da persone unite da vincoli di parentela o di amicizia, che sono definite libere e non soggette a procedura amministrativa.
L’attività di home restaurant è considerata occasionale e, come tale, non può superare il limite massimo, in capo all’utente operatore cuoco e in capo all’unità immobiliare a uso abitativo, di 500 coperti per anno solare, né generare proventi per l’utente operatore cuoco superiori a 5.000 euro annui. Se l’utente operatore cuoco organizza un numero di eventi enogastronomici in un anno solare inferiore a cinque e a cinquanta pasti totali e se l’unità abitativa in cui si svolge l’evento è utilizzata nel corso di un anno solare per un numero di volte inferiore a cinque, l’attività, definita di social eating, non è soggetta ai requisiti assicurativi e sanitari, né alle comunicazioni al comune.
Per lo svolgimento dell’attività di home restaurant, gli utenti operatori cuochi devono avvalersi esclusivamente della propria organizzazione familiare e utilizzare parte di un’unità immobiliare a uso abitativo avente i requisiti di legge; possedere i requisiti di onorabilità di cui al decreto legislativo n. 59 del 20104; rispettare le buone pratiche di lavorazione e d’igiene, e delle misure dirette a contrastare il fenomeno dell’alcolismo determinate con successivo decreto ministeriale da emanare entro novanta giorni dall’approvazione del provvedimento.
Articolo 5. Requisiti degli immobili destinati all’attività di home restaurant. Si stabilisce che gli immobili ad uso abitativo destinati all’attività di home restaurant devono possedere le caratteristiche di abitabilità e di igiene previste dalla normativa vigente. L’attività esercitata non comporta la modifica della destinazione d’uso dell’immobile. Infine: l’attività di home restaurant non può essere esercitata nelle unità immobiliari a uso abitativo in cui sono esercitate attività turistico-ricettive in forma non imprenditoriale o attività di locazione per periodi di durata inferiore a trenta giorni.
Articolo 6. Sanzione. La mancanza dei requisiti previsti da questo schema di legge per l’esercizio dell’attività di home restaurant comporta il divieto di prosecuzione dell’attività medesima e la sanzione amministrativa prevista dall’articolo 10, comma 1, della legge 25 agosto 1991, n. 2875.
Articolo 7. Clausola d’invarianza finanziaria. Dall’attuazione di questa legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Ordini del giorno sul disegno di legge licenziato dalla Camera
Nella seduta del 17 gennaio 2017 la Camera, dopo l’approvazione del disegno di legge C.3258, ha discusso e votato quindici ordini del giorno in merito all’attività di home restaurant.
ODG A/001 presentato da Maestri (Gruppo Misto) e altri: impegna il Governo a valutare l’opportunità di adottare ulteriori iniziative normative volte a prevedere, entro 90 giorni dalla data dell’approvazione della legge, anche un decreto del Ministero dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, dove siano determinate le modalità per garantire l’attività di vigilanza e di controllo sui requisiti igienico-sanitari e di sicurezza alimentare negli home restaurant. Accolto.
ODG A/002 presentato da Brignone (Gruppo Misto): impegna il Governo a valutare che nell’ambito dello svolgimento dell’attività di home restaurant – oltre a possedere i requisiti igienico-sanitari previsti dalle leggi e dai regolamenti vigenti, nonché al rispetto delle procedure predisposte, attuate e mantenute secondo i principi del sistema dell’analisi dei rischi e controllo dei punti critici (HACCP) ai sensi del regolamento (CE) n. 852 del 2004 – venga garantita la conoscenza della corretta procedura di selezione degli ingredienti adatti e loro conservazione, manipolazione, preparazione, cottura e somministrazione dei cibi per eventuali manifestate allergie e intolleranze alimentari; ad assumere iniziative idonee a far sì che: all’atto della prenotazione, il ristoratore di abitazione privata sia vincolato a informarsi di eventuali allergie o intolleranze alimentari e, nel caso in cui non possa garantire adeguati criteri per la salvaguardia della salute dei clienti debba comunicarlo agli interessati; nel caso in cui l’attività di home resturant sia rivolta anche a soggetti con allergie o intolleranze alimentari, tale informazione sia resa esplicita nell’HACCP e, qualora suddetta offerta sia avviata successivamente, costituisca cambiamento significativo di attività, soggetto a notifica ai sensi dell’articolo 6, comma 2 del Regolamento CE n. 852 del 2004. Respinto.
ODG A/003 presentato da Mattarelli (Movimento Democratico e Progressista): impegna il Governo a prevedere, in successivi interventi normativi, iniziative dirette a limitare l’esclusione dall’ambito di applicazione della legge solo alle attività svolte da persone unite da vincoli di parentela. Respinto.
ODG A/004 presentato da Vargiu (Civici e Innovatori) e Palese: impegna il Governo a valutare l’opportunità di rendere obbligatoria per questo nuovo tipo di esercizi l’esposizione all’interno delle abitazioni private, sulle piattaforme web e sui canali social di cui si servono gli operatori per pubblicizzarsi, di tabelle informative e pubblicitarie sulle quali siano indicate la provenienza dei prodotti, lo stato di conservazione e manipolazione dei cibi, il metodo di lavorazione, gli allergeni in essi contenuti e i rischi che potrebbero derivarne dall’assunzione senza presa visione delle informazioni prima citate, fermo restando gli obblighi previsti dalla Risoluzione n. 0481 [L’ultimo parere del Ministero dello Sviluppo Economico, arrivato con la Risoluzione n. 50481 del 10.04.2015 avente a oggetto l’Attività di cuoco a domicilio]. Accolto.
ODG A/005 presentato da Nesi (Gruppo Misto): impegna il Governo a valutare l’opportunità di adottare il maggior numero di criteri selettivi di valutazione dell’idoneità delle strutture adibite allo svolgimento dell’attività di home restaurant in relazione all’agibilità ed alle condizioni igieniche delle strutture e ad un’adeguata pubblicizzazione delle stesse attraverso siti internet o qualsivoglia pagina web. Respinto.
ODG A/006 presentato da Cristian Iannuzzi (Gruppo Misto): impegna il Governo a prevedere, attraverso ulteriori iniziative normative, che coloro che esercitano l’attività di home restaurant, al fine di consentire l’eventuale svolgimento di controlli anche sanitari, comunichino, all’azienda sanitaria locale di riferimento, attraverso una comunicazione di posta elettronica certificata, l’ora e il luogo di ogni evento organizzato. Respinto.
ODG A/007 presentato da Marzano (Gruppo Misto): impegna il Governo a valutare l’opportunità e la possibilità di predisporre campagne d’informazione e di sensibilizzazione che incoraggino e favoriscano concretamente, in particolare presso i più giovani, la diffusione di una cultura del cibo tradizionale e di qualità. Accolto come raccomandazione.
ODG A/008 presentato da Ciracì (Gruppo Misto) e Palese: impegna il Governo a valutare l’opportunità di chiarire, anche per mezzo d’iniziative legislative, in che modo intenda intervenire allo scopo di perseguire la valorizzazione della cultura del cibo tradizionale, con particolare riguardo alle tipicità delle regioni nelle quali insistano le attività di home restaurant. Accolto come raccomandazione.
ODG A/009 presentato da Marti (Gruppo Misto) e altri: impegna il Governo a valutare l’opportunità prevedere misure legislative idonee che garantiscano la tutela della salute di coloro che vogliano fruire del servizio di home restaurant, anche attraverso l’obbligatorietà per i cosiddetti utenti operatori cuochi di esporre nelle proprie abitazioni tabelle informative circa i prodotti utilizzati e il processo di manipolazione degli alimenti. Accolto come raccomandazione.
ODG A/010 presentato da Romanini (PD) e altri: impegna il Governo a valutare l’opportunità di accompagnare l’adozione definitiva della legge in esame con l’emanazione di un provvedimento amministrativo che ne rafforzi l’intento di valorizzare e favorire la cultura del cibo tradizionale e di qualità attraverso l’utilizzo prioritario di prodotti tipici del territorio.
Accolto come raccomandazione.
ODG A/011 presentato da Tentori (PD) e Camani: impegna il Governo a svolgere, per quanto di propria competenza, i necessari approfondimenti affinché l’ordinamento nazionale, in coerenza con le comunicazioni della Commissione europea del 2 giugno 2016, pur rispondendo alle preoccupazioni circa l’incertezza regolatoria di coloro che partecipano all’economia collaborativa, non contenga divieti assoluti nonché restrizioni quantitative all’esercizio dell’attività di sharing economy e in particolare di home restaurant, anche considerata la necessità di coerenza con la legge quadro n. 3564 in fase di discussione nelle Commissioni IX e X della Camera. Accolto.
ODG A/012 presentato da Camani (PD) e Tentori: impegna il Governo a valutare l’opportunità di attivarsi per rivedere le norme cui sono soggetti gli operatori tradizionali dei settori coinvolti per attuare una semplificazione, sfruttando al meglio le innovazioni tecnologiche disponibili, e per ridurre, ove possibile, gli oneri normativi superflui e sproporzionati previsti in capo agli operatori tradizionali della ristorazione. Ritirato.
ODG A/013 presentato da Da Villa (M5S): impegna il Governo a esperire un’ampia ed esauriente ricognizione della legislazione in materia di ristorazione professionale, coordinarsi con ogni livello amministrativo competente, al fine di semplificarla ed eliminarne gli adempimenti burocratici inutili o ingiustificatamente onerosi. Respinto.
ODG A/014 presentato da Taricco (PD) e altri impegna il Governo a prevedere, in occasione dell’emanazione del Decreto di cui all’articolo 3, che si chiarisca come dare concretamente attuazione alla disposizione di principio contenuta all’articolo 1, comma 2, per perseguire la valorizzazione e favorire la cultura del cibo tradizionale e di qualità, in particolare attraverso l’utilizzo prioritario di prodotti tipici del territorio, prevedendo e definendo anche un sistema di controlli per i locali nei quali viene esercitata l’attività di home restaurant. Accolto come raccomandazione.
ODG A/015 presentato da Petraroli (M5S): impegna il Governo ad adottare ogni iniziativa utile per monitorare l’andamento degli home restaurant sia sul campo della redditività e della quota di mercato, al fine di valutare l’opportunità di aumentare i limiti dei coperti per anno solare e della soglia dei proventi annui generabili nel rispetto dei principi della concorrenza. Ritirato.
L’intervento dell’Antitrust
Con lettera del 30 marzo 2017 l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha inoltrato ai Presidenti di Camera e Senato e ai Ministri dello Sviluppo economico e dell’Economia e delle Finanze una segnalazione relativa ad alcune disposizioni del disegno di legge S. 2647.
Ad avviso dell’Autorità il 2647 introduce ingiustificate limitazioni all’esercizio dell’attività di home restaurant. Configurando l’utilizzo delle piattaforme digitali come unica modalità per lo svolgimento dell’attività di home restaurant, il provvedimento di che trattasi esclude ogni possibilità di rapporto diretto tra l’utente cuoco e l’utente fruitore al di fuori di tali piattaforme.
Dal lato della domanda, ciò riduce l’offerta dei servizi di ristorazione per i clienti meno avvezzi all’uso di sistemi digitali/elettronici di acquisto. Dal punto di vista dell’offerta, si crea una discriminazione con i ristoratori tradizionali, che, oltre a poter promuovere la propria attività e ricevere prenotazioni mediante siti Internet, mantengono la possibilità di avere un contatto diretto con la clientela.
Analoghe considerazioni svolge l’Antitrust rispetto all’obbligo di fatto imposto di pagare la prestazione prima di averne beneficiato, nella misura in cui si prevede che le transazioni avvengano esclusivamente mediante le piattaforme digitali. Previsione che, fra l’altro, impedisce o rende più oneroso per il cliente di avvalersi, ad esempio, della possibilità di disdire sul posto un servizio rivelatosi inadeguato e all’operatore di farsi interamente carico del rischio del cosiddetto no show.
Prosegue l’Autorità: non si rinviene alcun legame tra le misure imposte e i caratteri di necessità e proporzionalità delle stesse nella qualificazione dell’attività in termini di sola occasionalità. In tal modo, l’operatore è privato della libertà di definire autonomamente come e in che misura organizzare la propria attività economica, considerato, peraltro, che già per l’attività di social eating è previsto un regime di obblighi attenuato. Del tutto ingiustificata appare la conseguente quantificazione normativa del numero massimo di coperti che possono essere allestiti e del reddito annuo che l’attività in esame può generare.
Anche la qualificazione dell’attività in termini di sola occasionalità si rivelerebbe non necessaria né proporzionata, tenendo conto che si è pure prevista una modalità di home restaurant a obblighi attenuati, ossia il social eating.
I conseguenti limiti massimi di coperti e di reddito annuo previsti per l’home restaurant sono in contrasto, oltre che con i principi di liberalizzazione previsti dal decreto legislativo n. 59 del 20106, che accoglie la Direttiva Servizi, e dai successivi decreti di liberalizzazione, anche con il dettato costituzionale di libera iniziativa economica e di tutela della concorrenza.
In ultima analisi le norme del disegno di legge all’esame del Senato non sarebbero necessarie e proporzionate agli obiettivi di tutela d’interessi pubblici e, in particolare, della salute degli utenti, che sarebbe già adeguatamente garantita dall’obbligo di rispettare le norme sull’igiene degli alimenti e dagli obblighi di copertura assicurativa.
Bruno Nobile
